Enmarcado en una perspectiva analítica que busca determinar qué grado de consolidación y qué características presenta la joven democracia argentina, próxima a cumplir veinticinco años, el trabajo que aquí se presenta tiene un objetivo medular: explicar las características del presidencialismo argentino en la actualidad partiendo de la lectura que sobre el tema hace Mark Jones1 . En función de tal empresa, debemos dimensionar cabalmente cuáles fueron los efectos que sobre el sistema presidencialista –cuya impronta quedó plasmada en la matriz gubernativa de nuestro país desde la sanción de la Constitución Nacional de 1853 – tuvo la reforma de la Carta Magna promovida en 1994, tras la firma del polémico y todavía cuestionado “Pacto de Olivos”2 .
En consecuencia, sumando a la cosmovisión de Jones las interpretaciones que sobre la coyuntura política de ese momento hicieron los propios protagonistas y algunos historiadores y analistas, expondremos sobre tres planos políticos a través de los cuales se pueden medir los alcances – de corto y mediano plazo – de la cristalización de tal acuerdo urdido por los referentes de los dos partidos más importantes y representativos de nuestro país.
Los núcleos a considerar son: 1- la legitimidad y legalidad que el acuerdo le brindó a las modificaciones constitucionales acordadas; 2- los costos y beneficios que dicha convergencia política reportó interna y externamente a las partes involucradas, 3- la percepción que la sociedad tuvo respecto de cómo y por qué se arribó a un consenso sobre el debate constitucional y 4- las modificaciones que, como consecuencia de la reforma, sufrió el andamiaje institucional argentino.
Con todo, la conjunción de las variables enumeradas hará las veces de marco y nos permitirá pensar y explicar dos cuestionamientos centrales. Primero: por qué el Pacto de Olivos rompió con el bipartidismo a partir de 1995. Y segundo: por qué, pese a ser uno de sus objetivos, la Constitución reformada un año antes no logró atenuar, desde su vigencia, el carácter presidencialista del sistema político argentino.
El presidencialismo y sus factores de éxito
En primera instancia, resulta imperioso definir someramente la noción de presidencialismo. En este sentido, puede conceptualizarse al mismo como el “producto de la interacción entre el diseño institucional y cierta dinámica política (o las reglas del juego político y los modos de juego posibles en cuanto al uso de aquellas reglas).”3. Por esta razón, se explica el hecho de que “bajo el mismo formato constitucional el presidencialismo ha funcionado históricamente de modo distinto, advirtiéndose diferencias entre regímenes y presidencias”.4
Reparando en tal distinción, y centrando el enfoque en el desarrollo que el presidencialismo tuvo desde la reapertura democrática de 1983 hasta el inicio de la segunda mitad de la década del noventa, veamos cuáles son los factores que, según Jones, contribuyeron sobremanera al sostenimiento y desarrollo exitoso del sistema presidencialista en nuestro país durante esos doce años. El primer elemento a tener en cuenta es el bipartidismo ya que, “un sistema de dos partidos dominantes aseguró que durante la mayor parte de este período el presidente poseyera un número suficiente de miembros de su partido en la Legislatura”5.
Otro factor de significativa importancia fue la denominada disciplina partidaria. La misma se tradujo en “un apoyo real a las políticas del presidente, sin transformar a la Legislatura en un cuerpo alineado automática y acríticamente con los deseos presidenciales”6. Por último – aunque no menos importante que los puntos anteriores – se encuentra el sistema federal. El mismo proporcionó “áreas de autonomía local a los partidos de oposición así como al partido del presidente7.
Más allá de estas ponderaciones, hay voces que se alzan disidentes frente a esta lectura y remarcan las falencias del sistema. “El funcionamiento deficiente del presidencialismo argentino se debió a cuestiones vinculadas con el diseño institucional, el comportamiento político de los actores y el tipo de cultura política”8.
El Pacto de Olivos y La Nueva Carta Magna
1 – Legitimidad y Legalidad.
Sin dejar de reconocer la valides del razonamiento de Jones respecto de los factores que posibilitaron el éxito del presidencialismo argentino, la tesis argumental citada anteriormente (donde se explica el fracaso del presidencialismo a partir del desarrollo de práctica políticas y comportamientos que nada tiene que ver con la ética republicana en el ejercicio del gobierno por parte de la mayoría los actores políticos a principios de los años noventa) haya sido quizá, junto con otras lecturas coyunturales, uno de los argumentos que en su momento llevaron a la Unión Cívica Radical a plantear, vía la figura política del ex presidente Raúl Alfonsín, la necesidad de impulsar un acuerdo con el Partido Justicialista que sentara las bases programáticas y las condiciones sobre las cuales debía desarrollarse un proceso de debate político-institucional que culminara en la reforma de de la Constitución Nacional.
En este sentido, la explicación del dirigente radical sobre las causas que motivaron la firma del denominado “Pacto de Olivos” es concluyente: “se corría el riesgo de que de todas formas se reformara la Constitución, y se lo hiciera en una dirección reaccionaria, lo que nos ponía en el camino de discutir la legalidad y legitimidad de las decisiones institucionales y hubiera significado un regresión tremenda”9.
Los objetivos a alcanzar y la legitimidad política e institucional que el acuerdo entre las partes brindó a la reforma es determinante en la visión de Jones. El autor sostiene: “Para Menem, el objetivo central era la reelección. En consecuencia, sacrificó algunos poderes presidenciales como condición necesaria para obtener el apoyo de la UCR, lo cual le permitió lograr la reforma reeleccionista y al mismo tiempo proporcionó un alto grado de legitimidad a la Asamblea Constituyente y a la Constitución reformada que surgió de ella”10.
Más de una década después del Pacto entre radicales y justicialistas, la línea de razonamiento seguida por Jones es retomada por algunos de los protagonistas de la escena política de entonces. Según Graciela Fernández Meijide, convencional constituyente y responsable como tal de la redacción del contenido de la nueva ley superior, con el Pacto de Olivos “Menem obtenía su tesoro más preciado, la posibilidad de la reelección, y Alfonsín lograba a cambio una serie de mejoras institucionales en el texto de la Constitución Nacional, tales como la atenuación del presidencialismo introduciendo la figura del Jefe de gabinete, el acortamiento del período de gobierno de seis a cuatro años y la creación del Consejo de la Magistratura que se encargaría de nombrar a los jueces con procedimientos transparente y la posibilidad de incrementar la presencia de la oposición en el Senado ya que, entre otras reformas, se habilitaba la elección de un senador más por distrito, por la minoría”11 . En esta misma dirección parece ir Jones cuando manifiesta: “desde el punto de vista del marco constitucional general, el pacto con Menem no fue un mal trato para la UCR”12
2- Costos y beneficios para las partes.
En este caso, visto retrospectivamente y desde una perspectiva que contempla la situación de discusión interna que el tema de la reforma constitucional desató en el seno del radicalismo, es evidente que con la jugada política que significó la rubrica del entendimiento con Menem el ex presidente logró que su figura recobrara vigencia. “Raúl Alfonsín madrugó a sus correligionarios argumentando que de todos modos por el camino del Congreso o de la Corte Suprema, Menem iba a conseguir la reelección. Así consiguió volver al centro de la escena política, liderando las negociaciones con el gobierno”13 . Asimismo, tal como argumentan algunos historiadores, el “temor de que su partido se dividiera”14 se erigió como un argumento determinante de Alfonsín para justificar ideológicamente el arribo al acuerdo. En este contexto, “la unidad partidaria, que volvió a funcionar como un imperativo, se sostuvo, pero hacia afuera el radicalismo se debilitó aún más”15 . En sintonía con esta idea, Jones sostiene que la perspectiva electoral del radicalismo tras acordar con Menem “fue un desastre sin límites”16.
Por el lado del justicialismo, el acuerdo con la UCR le sirvió a Menem no sólo para asegurarse la continuidad en el ejercicio del poder desde la Casa Rosada, sino también para justificar su continuidad como referente indiscutido y presidente del Consejo Nacional del Partido Justicialista. Salvando las diferencias históricas con otros políticos argentinos del siglo XIX, podría decirse que el dirigente riojano ostentó en su momento una surte de “suma del poder” que le permitió desarrollar su estrategia de construcción de poder hacia fuera y en el interior del PJ.
3- La Sociedad y Dos Miras Sobre El Acuerdo
Lejos de poder determinar fehacientemente si el conjunto de la sociedad – en ese momento o con el correr de los años – analizó el acuerdo entre las partes en función de las nociones de la ética de la responsabilidad o ética de las convicciones desarrollas por Max Weber, resulta interesante remarcar la percepción que, según la mirada de analistas y observadores, tuvo la ciudadanía sobre los alcances y las características del entendimiento alcanzado entre la UCR y el PJ. Al respecto hay quienes sostienen que, “a ojos de la opinión pública, el acuerdo de Olivos no fue el resultado del consenso y la y de la negociación adulta entre los dos partidos mayoritarios, sino un pacto de cúpulas a espaldas de la población con el único objetivo de perpetuarse, ambos líderes, en el sistema de toma de decisiones. Lo que para otros países funcionó como acuerdos fundacionales (Pacto de la Moncloa o Pacto de Punto Fijo), en el nuestro suscitó una interpretación diametralmente opuesta”17.
Por su parte, en un análisis antitético del escenario político de entonces surge la siguiente idea: “la sociedad en general apoyó el acuerdo. Estaba cansada del tema de la reelección y consideraba que Menem merecía la posibilidad de un período más porque había sacado al país del desastre y la hiperinflación”18.
4- Una Nueva Ingeniería Institucional.
Más allá de las motivaciones, las lecturas internas, los objetivos planteados y las valoraciones sociales, el Pacto de Olivos, entendido como lo que fue: un acuerdo político entre los referentes internos de los partidos mayoritarios y representativos de nuestro país, dejó como saldo una nueva Constitución. La ley fundamental reformada es entendida por parte de la dirigencia política como “un reaseguro de la convivencia pluralista, una carta de derechos y mandatos para trabajar hacia el futuro con nuestras ideas, proyectos y programas en pos de una sociedad mejor”19.
El flamante armazón jurídico y político, estableció la vigencia de lo que podríamos denominar una “nueva ingeniería institucional” y previó, como ya se dijo, la creación de nuevos cargos ejecutivos (la jefatura del gabinete de ministros); la modificación en el mecanismo de elección de los jueces (a través del Consejo de la Magistratura); amplió la representación legislativa en la Cámara Alta – se incluyó al Senador en representación de la minoría – y dejó sin efecto la vigencia del Colegio Electoral como sistema de elección de las autoridades nacionales, inaugurando un sistema de doble vuelta electoral (creado por el sistema político francés)20.
Conclusiones: Multipartidismo y Presidencialismo Exacerbado.
Por último, más allá de exaltar las bondades institucionales e instrumentales que brinda la constitución reformada y a fin de responder los interrogantes planteados al comienzo, es pertinente retomar y poner en crisis el razonamiento de Jones en lo que hace a la relación directa que el autor establece entre el bipartidismo como uno de los elementos que explica el éxito del esquema presidencialista.
En este sentido, por lo argumentado hasta aquí se puede inferir que, desde 1995 en adelante, bipartidismo y presidencialismo transitan caminos separados ya que la desaparición del primero no puso en riesgo el desarrollo y consolidación del segundo. Las consecuencias políticas del Pacto de Olivos y la reforma de la Carta Magna así lo demuestran. En primer lugar, en palabras de Jones, “al firmar este pacto con Menem, Alfonsín y la UCR contribuyeron significativamente al debilitamiento del sistema de dos partidos dominantes en la Argentina”21 abriendo paso al surgimiento del Frente Grande22, primero y del FREPASO más tarde. Esta nueva expresión política, si bien estaba constituida mayoritariamente por sectores disidentes del justicialismo, buscó aglutinar voluntades pluripartidarias que se manifestaron en contra del acuerdo suscripto por los partidos mayoritarios y, al mismo tiempo, tuvo un significativo predicamento en gran parte de la sociedad que entendió al Pacto de Olivos como un acuerdo espurio que sólo cubrió las expectativas reeleccionistas del justicialismo. Así las cosas, la Constitución Nacional reformada que, vía el acuerdo entre los líderes del radicalismo y el peronismo, buscó mantener las bases del bipartidismo, no alcanzó ese objetivo.
Sin embargo, al virar del bipartidismo al multipartidismo, el flamante sistema político post reforma no modificó sustancialmente otro de los elementos propios del presidencialismo mencionados por Jones: la disciplina partidaria. El nacimiento del Frente Grande y del Frepaso, que se tradujo en la desobediencia política que sus legisladores (recuérdese, por ejemplo, al denominado “Grupo de los Ocho” con Carlos “Chacho” Álvarez y Germán Abdala al frente) experimentaron respecto de el PJ – de donde provenían mayoritariamente – y también de la UCR, aunque en es caso en menor medida, no logró arrebatarle la mayoría parlamentaria (con quórum propio incluido) al partido de gobierno.
En segundo término, el presidencialismo, lejos de atenuarse tras las modificaciones constitucionales aprobadas, se exacerbó. A la luz de la experiencia y con el transcurrir de los años, hay quienes creen que “de la reforma emergió un presidencialismo ‘reforzado’”.23. El mismo encontró su base de sustentación en el uso desmedido que el entonces presidente Menem y quienes lo precedieron en el cargo hasta la actualidad, hicieron de algunas herramientas constitucionales como son la intervención federal, los Decretos de Necesidad y Urgencia y las Leyes Secretas24.
A lo anterior, se debe sumar el retroceso republicano que significó la sesión de facultades que efectuó el Congreso de la Nación al otorgar “Facultades Especiales” o “Extraordinarias” a funcionarios (en los 90 a Cavallo y en la actualidad a Alberto Fernández) para que, pasando por alto la necesaria aprobación del presupuesto y omitiendo lo establecido en la Ley de Coparticipación Federal vigente desde 1987, dispusieran de los dineros públicos.
Esta situación planteada, sin duda alguna, trastocó la vigencia del sistema federal, también citado por Jones como uno de los pilares del exitoso presidencialismo vigente desde la vuelta de la democracia, consolidando un “federalismo centralista” al servicio de los intereses políticos del gobierno de turno.
En este escenario signado por las irregularidades constitucionales, es interesante observar la autocrítica que formula sobre el presidencialismo uno de los impulsores de las modificaciones de la Carta Magna, dice Raúl Alfonsín: “es cierto que las limitaciones del poder presidencialista no se cumplieron como lo mandaba la Constitución y que la figura del jefe de Gabinete fue subalternizada. Pero es cierto también que ello fue posible porque aquel gobierno mantuvo una mayoría parlamentaria, al menos fines de 1997, y porque luego, la dinámica de las prácticas políticas siguió atada a una cultura arraigadamente presidencialista, hasta el derrumbe del malogrado gobierno de la Alianza, a fines de 2001”25
Por todo lo aquí esbozado y teniendo en cuenta que la Constitución Nacional reformada está próxima a cumplir catorce años de vigencia, resulta perentorio motorizar un análisis y una redefinición programática de objetivos constitucionales y políticos que consideren el declive del presidencialismo como “un hecho positivo para el futuro de la democracia argentina”26 y, en consecuencia, se trabaje desde los partidos políticos y la sociedad con la mira puesta en el desarrollo y la consolidación de una democracia parlamentarista como instancia superadora. Es evidente que queda mucho por hacer para alcanzar esta meta.
La Plata, febrero de 2008.
*El presente trabajo fue escrito por el Lic. Damián Augusto Toschi, para la materia Análisis Político y Social- Procesos Políticos e Instituciones en América Latina Contemporánea (Cátedra: Dr. Gustavo Dufour) y presentado en el mes de marzo de 2008 en el Postgrado de Ciencia Política y Sociología- Modalidad Semipresencial de FLACSO (Buenos Aires).
** Licenciado en Comunicación Social (UNLP)
Bibliografía
– Alfonsín, Raúl. Democracia y consenso. A propósito de la reforma constitucional. Ed. Corregidor y Tiempo de Ideas, Buenos Aires, 1996.
– Alfonsín, Raúl. Memoria política. Transición a la democracia y derechos humanos. Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2004.
– Fernández Meijide, Graciela. La ilusión. El fracaso de la alianza visto por dentro. Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 2007.
– Jones, Mark. Una evolución de la democracia presidencialista argentina: 1983-1995”, en Scout Mainwaring y Matthew Shugart (Comps.) Presidencialismo y democracia en América Latina, Aires. Ed. Paidós, Buenos Aires, 2002.
– Persello, Ana. Historia del radicalismo. Ed. Edhasa, Buenos Aires, 2007
– Regnier, Pablo. De la boina blanca al sushi. Análisis del partido radical 1890-2001. Ed. Distal, Buenos Aires, 2006.
– Serrafero, Mario. Exceptocracia ¿confín de la democracia? Intervención federal, estado de sitio y decretos de necesidad y urgencia. Ed. Lumiere, Buenos Aires, 2005.
– Silletta, Alfredo. Jaque al peronismo. Una década de traiciones. Ed. Latinoamérica Editora, Buenos Aires, 2001.
1 Jones, Mark. Una evolución de la democracia presidencialista argentina: 1983-1995”, en Scout Mainwaring y Matthew Shugart (Comps.) Presidencialismo y democracia en América Latina, Aires. Ed. Paidós, Buenos Aires, 2002.
2 El 14 de noviembre de 1993 en la quinta presidencial de Olivos, el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín suscribieron el “Núcleo de coincidencia básicas” conocido como “Pacto de Olivos”.
3 Serrafero, Mario. Exceptocracia ¿confín de la democracia? Intervención federal, estado de sitio y decretos de necesidad y urgencia. Ed. Lumiere, Buenos Aires, 2005. Pág. 26.
4 Serrafero, Mario. Op. Cit. Pág. 26.
5 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 215.
6 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 215.
7 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 215.
8 Serrafero, Mario. Op. Cit. Pág. 26.
9 Alfonsín, Raúl. Memoria política. Transición a la democracia y derechos humanos. Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2004. Pág. 238.
10 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 257.
11 Meijide, Graciela. La ilusión. El fracaso de la alianza visto por dentro. Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 2007. Pág. 57
12 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 247.
13 Fernández Meijide. Op. Cit. Pág. 57.
14 Persello, Ana. Historia del radicalismo. Ed. Edhasa, Buenos Aires, 2007. Pág. 321.
15 Persello, Ana. Op. Cit. Pág. 321.
16 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 247.
17 Regnier, Pablo. De la boina blanca al sushi. Análisis del partido radical 1890-2001. Ed. Distal, Buenos Aires, 2006. Pág. 260.
18 Silletta, Alfredo. Jaque al peronismo. Una década de traiciones. Ed. Latinoamérica Editora, Buenos Aires, 2001. Pág. 51.
19 Alfonsín, Raúl. Op. Cit. Pág. 239.
20 Para un análisis detallado sobre la totalidad de los cambios introducidos en la Constitución Nacional reformada en 1994, ver Alfonsín, Raúl. Democracia y consenso . A propósito de la reforma constitucional. Ed. Corregidor y Tiempo de Ideas, Buenos Aires, 1996.
21 Jones, Mark. Op. Cit. Pág. 247.
22 Fernández Meijide, Graciela. Op. Cit. Pág. 68. La autora plantea los alcances electorales del acuerdo UCR-PJ diciendo: “el Pacto de Olivos había dejado prácticamente todo el espacio opositor al Frente Grande”
23 Serrafero, Mario. Op. Cit. Pág. 26.
24 Para un mayor detalle sobre la utilización que se hizo de tales herramientas constitucionales desde 1983 en adelante ver Serrafero, Mario. Op. Cit.
25 Alfonsín, Raúl. Op. Cit. Pág. 239.
26 Jones, Mark. Op. Cit. 253.
Artículo publicado en Revista de Ciencia Política de la Ciudad de Buenos Aires a la Aldea Global, Nº 6 – "Instituciones y Procesos Gubernamentales". Disponible en http://www.revcienciapolitica.com.ar/